Le fonctionnaire territorial est une espèce ancienne ! Dès le XIIème siècle, avec les premières villes franches, apparaissent des « agents communaux ». Alors que les agents communaux représentent aujourd’hui plus de la moitié des agents publics locaux, regardons à travers les âges l’apparition de la « communale », comme on la qualifiait avant les lois de 1983-84.
Fonctionnaires publics ou agents de droit privé ? Sous la Révolution, avec la transformation des 44 000 paroisses en 38 000 communes, s’installent des secrétaires-greffiers, des trésoriers, des gardes champêtres, autant de fonctions remplies par des « fonctionnaires publics », dans les communes les plus grandes naturellement. L’empire napoléonien met fin à ces fonctions publiques. La gestion communale ne concerne plus alors que le patrimoine. En outre, elle relève du droit privé. Le secrétaire de mairie perd sa qualité de fonctionnaire. Les agents communaux sont des préposés régis par le droit civil.
1884, des agents communaux relevant du juge administratif. Sous la monarchie de Juillet, la loi du 18 juillet 1837 marque un timide retour à la décentralisation : les « préposés » de la commune sont alors choisis (et révoqués) par le maire. Avec la loi municipale du 5 avril 1884, les préposés deviennent des agents communaux. Il est précisé que « le maire nomme à tous les emplois communaux ». Le Conseil d’Etat leur reconnaît la qualité d’agent public quelques années plus tard, par l’arrêt Cadot.
1919 et 1952, en route vers le statut. En 1919, la loi du 23 octobre prévoit que le personnel est recruté par concours et des tableaux d’avancement sont prévus. L’autorité supérieure est le maire qui préside le jury de ces concours. Les promotions au grade supérieur relèvent de son seul choix. La loi de finances pour 1938 interdit aux communes de rémunérer leurs agents communaux au-delà des rémunérations des fonctionnaires de l’Etat. En 1952, on assiste à nouveau à une réorganisation en profondeur du statut du personnel communal, avec la loi du 28 avril 1952, sur la base du statut des agents de l’Etat de 1946. Ce statut est fondé sur le « système de la carrière », que le langage commun a traduit sous le vocable « d’emploi à vie ». En 1979, est créé le concours d’attaché communal. Cinq ans avant la création du cadre commun aux trois fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière.